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以新型城市化引领温岭城乡一体发展的路径选择和对策研究
日期:2017-01-23 作者:fgjzhk
 当前,中国的城市化正处于加速发展阶段,城市治理面临更多的矛盾和挑战。201512月份,中央城市工作会议和中央经济工作会议套开,传递的信号是:经济问题需要城市化发展来解决,而城市问题也亟需新的破解方式。我们目前所推崇的新型城市化,是以城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐共享为基本特征的城市化,以新型城市化引领城乡一体发展,既是经济社会转型发展的必然趋势,也是“四化”同步发展的内在要求。去年底,台州市列入第二批国家新型城镇化综合试点城市,同时提出“三区两市”协同发展、湾区统筹发展战略,对温岭的城市化发展提出了更高要求,温岭能否把握住机遇,先行先试,对于温岭提升城市能级、巩固在台州经济发展领头羊的地位至关重要。

一、温岭城市化发展的现实基础

近年来,温岭城市化进程不断加快,“一主一副五中心”的市域城市空间格局逐步成型。2015年全市常住人口城市化水平57.4%,中心城区建成区面积达到34平方公里、人口24.76万人,总部经济基地、银泰城市综合体、九龙湖生态湿地公园等项目有效提升中心城区形象,城区路网不断完善,旧城改造、“断头路”问题有力突破,“退二进三”、保障房建设等工作稳步推进。36.9平方公里的东部产业集聚区全面启动开发,市政基础设施和产业平台建设同步推进,截止2015年底,累计完成工业供地3767亩,引进企业79家,其中投产企业10家。小城市、中心镇建设深入推进,泽国镇有序开展省小城市试点培育,中心镇强镇扩权稳步实施,对周边镇、村的辐射能力不断增强。尽管城市建设的加快推进使城市功能不断完善,城市形象不断丰满,但长期资源配置的不均衡也使得城乡二元结构问题始终无法得到有效解决。

常住人口城市化率对比一览表

常住人口
城市化率

2005

2010

2015

2020

(规划)

温岭

51%

58%

57.4%

65%

临海

52%

60.8%

59%

68%

玉环

-

58.8%

61%

65%

台州

58%

62%

60.3%

66%

浙江

55%

61.6%

65.8%

70%

全国

42.99%

49.95%

56.1%

60%

注:数据来源于国民经济和社会发展五年规划纲要。

(一)城市功能布局呈现滞后性,城镇综合承载能力相对薄弱。

城镇综合承载能力是衡量新型城市化质量的重要指标。从公布的数据看,2000年以来,温岭的城区加快拓展,15年间建成区面积从14平方公里增加到34平方公里,2015年建成区面积低于临海的43.77平方公里、高于玉环的17.71平方公里。一直以来,温岭的城市化水平低于全省和台州市平均水平,与临海市也有一定差距,其中2015年常住人口城市化率比浙江省低8.4个百分点,比临海市低1.6个百分点(详见表1)。温岭是人口密度最高的县级市之一,每平方公里1312人,与北京市人口密度(1323/平方公里)相当,中心城区人口密度高达7280/平方公里。2015年人均道路面积5.62平方米,与国际上现代化城市12平方米的标准仍有较大差距。汽车保有量从2010年的12.78万辆增加到2015年的25.7万辆,每万户汽车达6240辆,同期全市新增各类停车泊位17730多个,其中今年以来新增专用停车泊位6411个。尽管温岭近年来加大投入进行停车泊位建设,但由于城区人口膨胀、汽车保有量急剧增加,城市交通拥堵问题、停车问题仍然较为突出。而城市内涝多、污水治理难、道路开挖频繁等情况也一直是困扰温岭城市发展的重要问题,在城市地下管廊设施、环保基础设施建设等方面还有许多欠账要还。

(二)产业功能布局多为自发性,产业发展方式和资源环境承载能力的矛盾仍然突出。

纵观温岭的产业发展历程,基本上是在传统家庭作坊、马路市场的基础上发展起来的,产业的兴旺带动人口的集聚和基础设施的配套建设。由于产业发展的自发性和城市建设的规划性特征,在温岭的城市化过程中,产城协调机制未真正建立并发挥作用,产业布局与城市功能布局往往相互隔离。中心城区、镇(街道)中的工业园区大多是单一的独立区域,与城区、镇区的联动发展不足,配套、环境相对落后,导致在城镇空间拓展时形成壁垒。随着城市的扩张、“退二进三”的推进,规划多次调整和房屋多次拆建等问题不断产生,既增加了城市建设的时间成本和开发成本,同时也抬高了该区域的土地成本。近年来地价的快速上涨助长了囤地行为的发生,尤其是产业用地圈而不建或缓建,使土地资源更为稀缺,更造成土地供应的浪费。截止20168月份全市批而未供土地尚有5283.5亩,闲置土地855亩。从园区的开发模式看,除了温岭经济开发区、温岭工业园区两个省级开发区(园区)是在系统规划基础上实施建设外,大部分镇(街道)的工业集聚点缺乏有效规划,存在布局分散、配套缺失、土地利用率不高等问题,尤其是固废、污水等污控体系建设滞后,有些园区和排污企业未实现截污纳管覆盖,直排、偷排现象难以根治。

(三)人居服务布局未实现均衡性,基本公共服务均等化水平有待提高。

虽然温岭城镇化速度较快,但也需正视,目前还有61万人居住在农村,一直以来城乡基本公共服务供给不均衡的问题仍然存在,农村基本公共服务供给相对不足,供给质量和效率低下,成为消除城乡二元结构的壁垒。比如医疗服务资源供给的结构性短缺和浪费并存,医疗资源过度集聚于中心城区,高端医疗仪器、专家型人才主要集中在市级和城区医疗机构,农村优质资源配置总量不足。全市3家三级医院均位于中心城区;6家二级医院中,1家位于中心城区、4家位于中心镇;9家一级医院中,4家位于中心城区、3家位于中心镇,石塘、温峤、石桥头、坞根等4个镇没有等级医院。教育领域同样存在这样的问题,优质教育资源的供给与需求的矛盾较为突出,名校基本布局在中心城区,城乡学校之间软硬件配套不平衡,教学水平、师资力量、生源等差距较大。目前中心城区现有小学28所、学生30735人、教职工1372人,分别占全市的23.3%31.1%33%,其中太平街道小学的平均班级数为30班,镇(街道)小学的平均班级数为18班,大部分村小规模更小,显示城乡小学在教育设施投入、师资、生源等的分化较为严重。公交服务方面,全市目前有17条城市公交线路、64条城乡公交线路,由于公交线路布局以中心城区为主,且较为集中,镇(街道)部分地区不在公交线路覆盖范围内,无法满足群众方便出行需求;与城市公交相比,城乡公交在客运票价、车辆配置、服务质量等方面也存在较大的差距。总体来看,尽管近年来温岭通过医疗资源“双下沉、两提升”、设立名校分校、建设文化礼堂等途径,加大了在教育、医疗、文化、体育等领域对镇、村的投入,但不可否认,公共服务一体化发展仍然任重道远。

二、以新型城市化理念引领城乡一体发展的路径建议

一直以来,大城市或者城市的中心城区对资源的虹吸效应都在持续加强,这也带来城市病的蔓延。推进新型城市化,核心是避免大城市或者城市的中心城区因资源集聚而过度膨胀,取而代之以城市功能的辐射实现大城市与中小城市、城市中心城区与乡村的均衡协同发展。对于温岭而言,就是要强化统筹城乡发展理念,致力于城乡的全面融合,建立起“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型城乡关系,建设“五型城市”。

(一)实施战略融合,做好体制机制创新文章,建设开放型城市。

历史经验告诉我们,大到一个国家,小到一个村,关起门来过家家都难有发展。清朝的闭关锁国使中国长期处于与世隔绝的状态,导致了近代中国的被动挨打;江苏的华西村则抓住了1978年国家改革开放的机遇一跃成为国内第一富村。当前,我们国家提出“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略,今年发布的《长江三角洲城市群发展规划》中,宁波都市圈定位为长江经济带龙头龙眼和“一带一路”战略支点,其中台州是宁波都市圈的重要组成部分。因此,温岭要搭乘这班国家战略的动车组,必须加强与国家、省、台州市重大战略的深度对接,从“一带一路”、“长江经济带”的战略视角,从宁波都市圈、台州“山海水城、和合圣地、制造之都”的功能布局来审视温岭发展定位和发展方向,尤其是要发扬温岭人敢为人先的优良传统,在重大政策示范、重大改革引领、重大项目合作上做好谋划梳理,扎稳立足点,找准突破口,深挖民资丰厚、民营经济发达这一优势,对接台州市国家级小微企业金融服务改革创新试验区、国家级民间投资创新综合改革试点、国家新型城镇化改革综合试点以及台州市“三区两市”协同发展战略,谋划金融服务、产业创新、城镇化等领域的前瞻性改革,争取成为省级乃至国家级改革试点,抢占改革先机,赢取发展良机。同时,还要稳步推进一批面上的改革项目,如县域经济体制综合改革、供给侧结构性改革、户籍制度改革等,以消除体制机制障碍,为经济可持续发展、城乡统筹发展解套松绑。我们要进一步解放思想,突破思维定势,克服思维惰性,建立与周边地区的学习机制与合作机制,以开放的心态,学习先进,合作共赢,为企业吸纳资本与人才创造开放的城市环境。

(二)实施多规融合,做好城市功能完善文章,建设现代化城市。

规划先行,谋定而动。城市规划是城市建设和发展的龙头,实现城市规划、建设、经营和管理“四位一体”发展,关键在于城市规划要具备科学性、前瞻性和可实施性,落脚点则是建立统一的空间规划体系。有资料显示,英国建筑的平均寿命达到132年,美国是74年,而在中国一般是2530年,这其中并非建筑质量的问题,而是因为城市规划频繁调整导致房屋在一二十年就被拆除。要减少这一现象的发生,可充分吸收德清县、开化县“多规合一”国家试点成功经验,按照“一张蓝图绘到底”的思路,推动市域总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划在空间布局上的统一,进而实现与经济社会发展规划、重大项目规划在目标指标体系、项目库体系上的无缝对接,把基础设施、公共服务设施、产业等项目用地管控在统一的规划框架内,构建“一城一带多点”的新型城镇化体系。城市发展理念必须以中央城市工作会议精神为引领,高度上立足于共建宁波都市圈、打造台州都市区副中心城市,维度上统筹把握以人为本的价值之维、实力为先的经济之维、城市更新的形态之维、治理精细的社会之维、环境和谐的生态之维,角度上由注重规模扩张向注重内涵提升转变,彰显城市特色,提升城市品质,突出城市地位。东部副中心城市、小城市和中心镇是构建温岭现代都市区的重要载体,也是推进城乡统筹发展的有效抓手,在全面加快新型城市化的进程中,担当着先行先试和辐射带动周边镇、村发展的使命,在规划建设中,可借鉴天津滨海新城、宁波东部新城的相关建设经验,以构筑多中心多组团网络化的城市空间结构为导向,坚持各组团协同发展,并以完善的综合交通体系、配套设施体系进行串联,促进资源充分整合利用,实现城市建设效益最大化。

(三)实施产城融合,做好产业转型升级文章,建设产业型城市。

城市的发展离不开产业的支撑,“先产业后城建”的发展模式实现了城市规模的快速扩张,但同时也带来重复建设和布局混乱等问题。因此,在城市规划建设中,就要充分考虑产业发展要求,而在产业布局引导时,也要同步建设城市配套设施。天台县平桥镇、白鹤镇“三集合、三同步、三融合[1]”的产城融合发展模式就很值得我们借鉴。根据规划确定的建成区范围,温岭应坚持“以产促城、以城兴产”,遵循“服务经济在中心城区、制造经济在城区周边”的思路,科学编制《钱柜777娱乐客户端“十三五”产业布局规划》,重点做好建成区规划拓展区域的产业谋划,避免产生新一轮的“退二进三”。从资源利用的最优化、产业管理的有效性考虑,我们应鼓励推进产业的园区化、集群化发展,避免分散式点状布局。针对温岭拆后利用地块多、散、小的特点,在条件成熟的情况下,尽可能通过规划调整、指标调剂等方式进行整合,选择合适的地点规划建设若干个工业集聚区,进行整体开发和系统管理,减少对城市的割裂。要坚持“把特色产业做成精品”的理念,市级层面、镇(街道)层面可分别盯牢12个优势产业,提升其在全国的知名度、美誉度。比如市级层面可立足于打造全国精品泵业制造之都,依托铁路新区省级特色小镇创建,构建集研发-孵化-制造-检测-商贸于一体的泵业全产业链,镇(街道)层面可在系统分析产业发展基础、潜力的基础上,以农渔业现代化、制造业智能化、服务业高端化为方向,重点扶持发展1个当地特色产业,打造成为吸引人才、技术、资金的金名片,促进城乡的进一步发展。

(四)实施服务融合,做好公共服务提升文章,建设普惠型城市。

1994年的政府机构改革开启了政府职能转变之路,从本质上讲,政府职能转变的核心就是提升基本公共服务能力,基本公共服务职能不到位,经济调节、市场监管和社会管理职能也很难到位。对于温岭来说,推动城乡一体发展要坚持“保障民生、补齐短板”导向,把公共服务均等化、城市管理智能化落到实处。公共服务均等化最根本的就是要加强法治、民主、透明的服务型政府建设,消除城乡公共服务差异。在基本民生领域,应每年梳理若干项为民办实事工程,公共财政予以重点保障;在非基本领域,宜采用政府购买公共服务的方式,更多地发挥市场力量,提高教育、医疗、文化、养老、交通等方面的服务水平。当前要继续深化农村文化礼堂建设,实施“薄弱学校升级行动”、“教育均衡发展提升行动”、“公共体育服务惠民计划”等,重点加强偏远地区、经济薄弱地区公共服务设施建设,补齐短板,增强广大市民的获得感。城市管理智能化的切入点就是要引导智能化服务模式向镇、村延伸。温岭是国家智慧城市建设试点,要加快智慧温岭数据中心和应用系统建设,推进智慧城管、智慧交通、智慧旅游等在全市的应用。同时,依托浙江政务服务网,在全市830个村已实现浙江政务服务网服务事项和网上服务站全覆盖的基础上,发挥省、市、县、乡、村五级联动的“互联网+政务服务”平台功能,按照“一张网”运行、“一站式”服务要求,实现农村居民在村便民服务中心办理行政审批事项,方便群众办事。

(五)实施文化融合,做好文化价值认同文章,建设文化型城市。

新型城市化首先是人的城市化,统筹城乡发展,除了基础设施、公共服务等的同步完善外,还需要城乡居民在文化观念、价值理念、行为习惯上的统一,也就是文化认同。文化是城市的灵魂,是城市的实力,建设文化型城市、实现市民对文化的认同,对于城市的和谐发展至关重要。首先,城市文化的凝练是基础。温岭的曙光文化、石文化、民俗文化具有丰富的内涵,而温岭人与生俱来的勤奋和敢闯敢拼的劲头成就了温岭城市的快速发展,应充分挖掘,提炼出各界认可、通俗易记的城市精神,增强市民的城市认同感、归属感和自豪感,同时还要强化市民文明素质培育,形成良好的社会风气和精神风貌。其次,城市文化的传承是保障。既要妥善保护物质文化,也要继承和发扬精神文化。传统文化是连接情感的重要纽带,是城市文化底蕴的体现,也是这个城市的记忆。对于古城、古街、古村落、古建筑等重要的历史文化资源,有必要加强古迹保护和人文开发,让乡村展现环境之美的同时也能传递更多的人文之美。再次,城市文化的融合是关键。尤其要进一步推进传统文化与现代文化、城区文化与乡村文化、本地文化与外来文化的融合,以中心城区、小城市、小城镇为载体,梯度引导本市农业转移人口、转产转业渔民以及外来务工人员就地市民化,同时积极开展城市文化活动,提升城乡文化生态生活品质,让新市民在身份体制上、思想意识上真正融入城市生活。



[1] 三集合:产业集群发展、资源集约利用、功能集成配套;三同步:产业发展和城镇建设同步规划、同步实施、同步发展;三融合:产业功能、城市功能、生态功能融合发展。

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